文丨本·伯南克（2022年诺贝尔经济学奖得主、美联储前主席）

本文摘自作者新书《21世纪货币政策》第十三章《强有力的政策：新的工具和框架》。界面新闻获授权刊发。

理性的人可能会考虑：在有效下限附近提高货币政策有效性的尝试是否真的有意义，以及这些尝试是否会产生负收益。撇开这些问题不谈，包括央行行长在内的广泛共识是，鉴于有效下限的问题越来越多，财政政策(政府支出和税收的变化)应该更多地被用于稳定经济，特别是在深度衰退时期。一些经济学家进一步认为，考虑到低利率盛行时代货币政策的局限性，财政政策应该成为对抗经济衰退的主要工具，而货币政策最多只能起到辅助作用。

财政政策作为一种稳定工具有几个优点。首先，与货币政策不同，当中性利率较低时，财政政策的有效性并不会降低。低利率通过降低政府债务的融资成本，反而会使扩张性财政政策更具吸引力。与此相关的是，传统上对扩张性财政政策的担忧是，政府通过借贷来为支出或是减税进行融资（通过吸收部分可用储蓄并推高利率），可能会“排挤”储蓄的其他用途，比如对工厂和设备的商业投资。然而，当利率已经很低时，有价值的私人投资获得融资并不困难，排挤效应也不是什么大问题。此外，扩张性财政政策引发的长期利率上升也可能带来好处，包括储户可获得更高回报，以及较高的中性利率所提供的额外货币政策空间。

与货币政策相比，财政政策能更好地针对最需要帮助的人或经济部门。例如，在新冠肺炎大流行期间，2.2万亿美元的《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》不仅总体上支持了经济，还专门为公共卫生部门（援助医院及疫苗开发）和受危机影响特别严重的群体（包括失业工人和小企业）分配了资金。相比之下，货币政策只能增强整体经济，寄希望于更好的宏观经济条件将有利于那些最需要帮助的工人和企业。

作为一种反经济周期工具，财政政策也有其弊端。货币政策可以根据需要迅速调整，而政府支出和税收政策则不那么容易改变。联邦预算包括数千个项目，反映了不同的目标、长期承诺和精心制定的折中方案，所有这些都使财政政策在短期内缺乏灵活性。例如，基础设施或国防的支出很难迅速扩大，这是因为此类项目规划的时间通常很长，而税收政策若频繁变化则会扭曲经济决策，并使家庭和企业计划复杂化。转移支付通常可以更快，例如失业保险或将资金补贴给州政府和地方政府，但即使是这种方式，官僚主义和后勤方面的挑战也可能会减缓资金到达预定的接受者的速度。近期，《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》所提供的延长的失业保险分配变得十分复杂，原因正是由于各州失业保险制度的差异，以及在某些情况下陈旧过时造成的。

使用财政政策来控制通胀和失业率的更严重的问题是，政府支出和税收政策是在一个复杂的政治环境中制定的。在美国，财政行动通常需要经过艰难而漫长的谈判，然后还要得到政府和可能由不同政党控制的国会两院的同意。最近的经验表明，我们的政治体系能够在重大紧急情况下实施大型财政计划，比如2009年奥巴马总统签署的《美国复苏与再投资法案》和2020年特朗普总统批准的《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》，但若非重大紧急情况，则很容易出现党派纷争和拖延。与之形成鲜明对比的是，一个无党派的、政治上独立的央行，可以根据经济前景的变化迅速且适当地调整货币政策。因此，完全依靠财政政策来稳定经济是不明智的。

然而很明显的是，如果有效下限仍然是货币政策的一个重要限制(正如预期的那样)，那么财政政策将需要承担更大的责任来抵抗经济衰退。那么问题来了，货币政策和财政政策应该协调吗？如果是这样，那么该怎么做？（我认为在重大金融危机、大流行和其他国家紧急状态期间，央行应该与政府的其他部门密切合作。)

货币政策-财政政策协调的基本形式是非正式协商。美联储主席和财政部长定期会晤，讨论的内容包括经济和金融发展态势，以及可能的立法举措。与政府和国会的磋商有助于美联储预测财政政策和其他经济政策的潜在变化，从而为联邦公开市场委员会的经济预测和政策思考提供信息。美联储的领导层反过来又让国会和政府了解美联储对经济和宏观政策战略的看法。

总体而言，在当代的美联储与国会双边关系中，国会占据主导地位，美联储只是跟随者，这意味着联邦公开市场委员会通常会根据给定的财政政策，相应地调整其货币政策。在伯恩斯和格林斯潘时代，美联储主席积极参与财政政策规划的细节不再被认为是合适的，无论是从白宫还是从美联储的角度来看都是如此。然而，最近的美联储主席在他们认为仅靠货币政策不足以应对经济紧急情况时都发表了讲话。例如，在新冠肺炎大流行期间，鲍威尔主席一再呼吁在最初的《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》之外提供更多财政支持。在大衰退后的复苏过程中，当国会从支持性财政政策转向紧缩性财政政策时，我也曾多次这么做。但是，像鲍威尔一样，我小心翼翼地不对具体的措施或具体的金额提供支持。

鲍威尔和我的谨慎反映了这样一种事实，即美联储领导人关于财政政策的言论不可避免地涉及一种平衡。一方面，对财政决策负有责任的是立法者，而不是未经选举产生的央行行长，前者很可能对美联储越权的行为感到不满。另一方面，央行行长凭借其分析资源和有关经济的信息，很容易就是否需要采取财政行动提出建议，而财政政策制定者可以选择忽视这些建议。此外，财政政策直接关系到美联储履行其双重使命的能力。我认为正确的平衡是，当需要采取财政行动以帮助稳定经济时，美联储应公开发表讲话，但要避免在有关财政计划细节的党派辩论中偏袒任何一方。

当立法者不论是隐性地（由于权力已经授予美联储）还是通过新立法行为将财政权力下放给美联储时，货币政策-财政政策协调也可能发生。所有货币政策都包含财政的因素，哪怕只是因为利率变化会影响政府的债务融资成本。不过总体而言，与大多数全球主要央行相比，美联储在财政方面的自由裁量权更少(无论是隐性的还是显性的)。正如我们所看到的那样，许多央行可以把购买有信用风险的证券(如公司债)作为其正常操作的一部分。这些购买行为具有财政意义，因为这些资产的收益或损失会影响央行向本国财政部上缴的利润。(美联储承担持有长期证券的风险，这些证券的价值会随着利率的变化而变化，但在正常的货币政策制定过程中美联储并不需要承担信用风险。)欧洲央行通过其定向长期再融资操作，将部分利润用于补贴商业银行贷款，这是央行财政自由裁量权的另一个例子。总的来说，货币政策和财政政策之间的分界线并不是固定的。实际上这取决于政治、规范和制度安排。如果情况需要，立法机关也可以改变两者的界限。

《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》拨款支持美联储的多项紧急贷款计划，这是国会将财政自由裁量权授权给美联储(连同财政部)的一个史无前例的例子。这种担保允许美联储利用其第13条第3款的贷款权限，并在财政部的批准下，以可能有损失的条款购买证券和提供贷款(一些是通过银行系统进行)。这种补贴贷款为美联储提供了一个额外的工具，在疫情暴发后的最初几个月帮助稳定金融市场。重要的是，美联储有足够的自由裁量权来设计这些计划，包括决定谁有资格获得贷款，以确保新的任务不会危及政策独立性。

然而，这些贷款项目显然是临时性的，这既是由于《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》的限制，也是因为它们是在第13条第3款紧急授权下设立的。此外，共和党人反对在2020年后继续实施这些计划，可能是因为他们担心，在拜登总统的领导下，美联储可能会为他们不赞成的目的提供贷款。有关这些贷款项目的辩论清楚地表明，在美国政治中，货币政策和财政政策之间的界限仍存在争议。

外国央行使用的一些政策工具，比如融资换贷款或在量化宽松中购买更大范围的证券，至少会隐含地涉及美联储额外的财政自由裁量权（购买更大范围证券的权力需要明确的法律修改）。考虑到有效下限带来的限制，从经济角度来看，增加这些工具是合理的。但从政治角度来看，除非美联储认为某些条件得到满足，否则它大概率不会主动寻求提高其财政灵活性。第一，国会必须理解并接受任何增加美联储财政自由裁量权可能带来的潜在影响，例如，美联储向财政部上缴的利润。第二，对于任何可能危及美联储货币政策独立性或偏离其追求双重使命的新权力，都不能附加任何条件。特别是，美联储政策制定者将希望得到保证，任何新工具都将仅用于改善信贷市场的广泛功能和整体经济表现，而不是将信贷分配给特定的借款人。