2018年，超过10%红线的市县，主要在四川、湖南、河南等地。图为航拍成都平原。 （视觉中国/图）

2022年11月18日，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（下称通知），从前期论证、规范运作、严防隐性债务、项目阳光运行四个方面，推动全国PPP项目高质量发展。

中央财经大学教授温来成向南方周末记者分析，此时出台新政，一方面是过去几年间，财政部没有发布有关PPP项目运行的核心文件；另一方面，经济下行压力大，为了稳经济大盘，PPP项目当下被寄予厚望。

财政部PPP中心数据显示，截至今年第三季度，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库累计入库项目10331个，投资额16.5万亿元，投资额相当于2021年北京及广东GDP之和。

“通知从年初就开始酝酿。”一位在西部某省财政厅PPP管理处任职的工作人员向南方周末记者介绍，通知中的许多内容，在以前的文件中陆续提到过，此次文件更像是一个总结。

重申10%红线

为了防止PPP项目加剧地方政府隐性负债，财政部在通知中重申了10%的红线。

通知中写道：严守每一年度本级全部PPP项目，从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出10%红线。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目。

通知表示，严禁规避10%红线的行为，例如“借用”未受益地区财政承受能力空间，又如脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任。

2015年，财政部发布关于PPP的文件中，就规定了10%红线。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清向南方周末记者介绍，当初参考韩国的标准，定在了5%的上限，但后来结合地方财政部门意见，改为了10%。“PPP项目只是基础设施投融资的一种补充手段，不能包打天下。”

实际运作过程中，地方时常出现逾越10%红线的情况。

2018年，财政部曾发布《PPP项目承受能力汇总分析报告》（下称报告）。报告中按照各地PPP项目预测增长率的最小值、平均值、最大值，对PPP项目支出责任占当年本级一般公共预算收入比例进行测算，分别对应保守、一般、乐观三种情况。

测算结果显示，6400个项目，涉及1920个地区（含省、市、县三级），有七成以上的地区年度最大支出占比在7%以下。

按照上述三种情景进行测算，年度最大支出占比超过10%红线的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙古、贵州等地。

到了2022年，地方突破10%红线的情况有所好转。

财政部PPP中心数据显示，截至今年第三季度，全国2763个有PPP项目在库的行政区中，2729个行政区PPP项目，合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中，2034个行政区财承占比低于7%预警线；有34个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。

项目必须有经营性收益

上述在西部某省财政厅PPP管理处任职的工作人员介绍，此次通知与以往相比最大的变化，是对盘活存量资产提出了新要求。

财政部在通知中介绍，拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。

2022年5月，国务院办公厅曾发布文件，推动各地盘活存量资产。文件中，鼓励具备条件的项目，通过REITs、PPP等方式进行盘活。

上述在西部某省财政厅PPP管理处任职的工作人员解释，公益性资产其实没有什么经营收入，包装成PPP项目之后，社会资本方支付了一笔特许经营权转让费用，但费用如何确定，价值如何体现，以前没有很好地做出说明，还导致出现部分地方政府用这类资产套取资金的情况。

他进一步介绍，此次通知做出了限制，必须有经营收入的项目，才能包装成PPP，这样对政府手里的存量资产提出了更高要求。

通知中解释，TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让，或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

王守清向南方周末记者介绍，此前TOT项目不能入PPP项目管理库，金融机构难以放贷，此次通知发布后，明确了TOT项目的合规做法。

此外，通知中还对参与项目的政府方和社会资本方身份做出了规定。市、县（区）政府控制的国有企业（上市公司除外），可以代表政府方出资参与PPP项目，但不得作为本级PPP项目的社会资本方。

王守清解释，如果是本级投融资平台作为社会资本方参与，就像是左手倒右手的关系，PPP中政府和社会资本的合作就失去了意义。

南方周末记者 吴超