墨西哥的社会“毒”瘤根深蒂固，要想彻底根治，可能还有很长的一段路要走。图为2018年8月31日，墨西哥萨波潘，警方销毁缴获的毒品及酒精制品。 （人民视觉/图）

当地时间2022年12月3日，墨西哥萨卡特卡斯州一名叫马丁内斯的法官在离开住所时突遭袭击。据该州法院通报，马丁内斯头部中弹，次日早晨不治身亡。

这是数月来，墨西哥国内针对公职人员的又一起猖獗犯罪。

11月20日，一伙武装分子向墨西哥瓜纳华托州一所警察局开火，造成三名警察受伤。当局调查后表示，袭击由“圣罗莎德利马”（Santa Rosa de Lima）发动，这是一个“参与贩毒、敲诈勒索、绑架和盗窃石油”的地区犯罪组织。

近期多起针对墨西哥公职人员的暗杀犯罪，发生在中西部的瓜纳华托州、格雷罗州及其附近地区。这里正是该国武装贩毒集团的势力范围之一。为争夺利润丰厚的毒品路线的控制权，各类团体经常发动武装冲突。

为进一步打击毒品犯罪引发的治安问题，2022年9月，在墨西哥总统奥夫拉多尔敦促下，墨西哥参议院通过立法，将墨西哥联邦警察部队——国民警卫队的控制权移交给军方。

“区别于前任总统对贩毒集团严厉打击的态势，奥夫拉多尔上任之初提出了‘拥抱，而不是子弹’的口号，采取了一种怀柔的政策。可事实证明，墨西哥治安情况并未有太大改观。”中国社会科学院拉丁美洲研究所郭存海教授向南方周末记者指出，在打击毒品犯罪方面，“军人代替警察”履职有利有弊。但墨西哥的社会“毒”瘤根深蒂固，要想彻底根治，可能还有很长的一段路要走。

警察履职无力

2022年10月5日，墨西哥南部格雷罗州圣米格尔-托托拉潘市市政厅遭到一伙武装分子突然袭击。流传在社交媒体上的照片显示，市政厅外墙密集地布满弹孔。袭击造成包括该市市长孔拉多·门多萨在内的警察、市政人员等二十余人死亡，但武装分子未损失一人。

市政机关在光天化日之下被荷枪实弹的武装分子突袭，警察、法官乃至最高行政官员当场身亡，这听起来有些骇人听闻。但事实上，墨西哥公职人员遇害并不罕见。

美国加州圣迭戈大学政治科学与国际关系学系发布的《2021墨西哥有组织犯罪和暴力报告》统计，2017-2019年间，墨西哥每年遇刺身亡的市长和前市长都不少于20人。其中，2020年是近十年来该国遇刺市长/前市长最少的一年，共计6人。

在墨西哥，强大的犯罪集团又被称为“卡特尔（Cartel）”。他们往往以毒品贩运起家，并涉足石油盗窃、森林盗伐、非法移民等众多领域。随着全球能源价格上涨，由各大卡特尔控制的石油黑市交易红火。

2022年11月16日，在一次打击石油盗窃行动的返程路上，墨西哥伊达尔戈州梅特佩克市警察局长福斯托·阿帕里西奥·埃雷拉就曾被犯罪集团伏击。

2021年年中发布的一项民意调查显示，犯罪（36.5%）是该国民众最担忧的政治问题，几乎超过排在第二三位的腐败（22.2%）和新冠病毒（14.9%）之和。

除了针对公职人员和平民外，各卡特尔之间也时常因为“抢地盘”而爆发冲突。2018年，“圣罗莎德利马”卡特尔同该国最强大的贩毒集团之一哈利斯科新一代卡特尔（Cartel Jalisco Nueva Generación）在瓜纳华托州发生暴力火并。2019年1月下旬，“圣罗莎德利马”甚至在该州一炼油厂向总统洛佩斯·奥夫拉多尔留下威胁标语：从瓜纳华托撤出安全部队，否则“无辜的人会死去”。

面对猖獗的犯罪分子，墨西哥政府虽然屡屡发起打击行动，可警察部队却表现不佳，常常因腐败、人员素质、装备训练等问题而受到诟病。

从20世纪90年代中期开始，墨西哥相继换过五位总统，每一任总统都将公共安全政策作为重要的国家事务。作为打击贩毒集团的主体之一，警察部队不断进行分合改并，相继出现了“联邦司法警察”、“联邦预防警察”、“联邦调查处”、“联邦部长级警察”、“联邦警察”、“国民警卫队”等六支冠以“联邦”级别的警察队伍。费利佩·卡尔德龙主政时期，曾一次性解雇了将近10%的联邦警察部队——虽然联邦警察发言人拒绝评论，但外界普遍认为此次变动的主要目的，是打击警界腐败。

二十余年间，墨西哥警察部队如走马灯般轮换，社会犯罪率却居高不下。根据墨西哥国家公共安全系统(SNSP)统计，2020年墨西哥记录在案的故意杀人案被害人高达34701人，这个数字还比上一年的受害者减少93人。而该年墨西哥警察的死亡人数是524人，比上一年增加17.4%。2020年凶杀案数量比2007年多两倍有余。

面对猖獗的犯罪分子，墨西哥政府虽然屡屡发起打击行动，可警察部队却表现不佳，常常因腐败等问题而受到诟病。图为2021年10月21日，墨西哥西北部埃莫西约，当地军队销毁一批缴获的大麻和冰毒。 （人民视觉/图）

社会“毒”瘤

20世纪的墨西哥，长期由唯一的执政党“革命制度党（Partido Revolucionario Institucional）”把持政局。该政党于1920年代结束的墨西哥革命中崛起。随后，凭借强硬的政治手段和务实的政治策略，稳定地作为执政党统治该国长达七十余年。

上世纪七八十年代，美国对哥伦比亚贩毒集团开展集中打击，经由墨西哥的陆路毒品贸易路线开始兴起。在腐败的政府官员和执法机构的保护下，墨西哥的贩毒组织日益壮大。

与此同时，墨西哥政治民主化的进程加快。2000年举行的总统大选产生了第一个反对党总统，打破了革命制度党长达70年的垄断。民主化破坏了长期稳固的地方保护势力和毒品贩运网络。长期在“温室”中生长的公共安全体系迅速展现出其孱弱的一面。

本世纪初，墨西哥各大犯罪集团形成了相对稳固的势力范围。位于该国西北部的锡那罗亚卡特尔和蒂华纳卡特尔、东北部的海湾卡特尔、北部和中部的华雷斯卡特尔“占地为王”，联合控制了美墨边境的可卡因、海洛因、大麻等交易渠道，并依靠由毒贩、武装力量和地方政客组织的保护网络抵抗政府缉查、驱逐竞争对手。在部分地区，墨西哥卡特尔还对工业企业、近海捕鱼、农产品种植和养殖业具有掌控能力。

2006年，墨西哥时任总统卡尔德龙政府誓言全面打击犯罪。他动用军事力量，在全国范围内部署了五万多名士兵和联邦警察，发动了数千起武装行动。在卡尔德龙和其继任者涅托政府的十余年毒品战争中，墨西哥相继逮捕并向美国引渡了多名贩毒集团的头目，其中就包括传奇毒枭华金·古兹曼。

华金·古兹曼是锡那罗亚卡特尔的头目。他身材矮小，绰号“矮子”。多年来，他领导贩毒集团走私了至少数百吨可卡因、海洛因、冰毒和大麻到美国，聚敛了天价财富。他多次在墨西哥被捕入狱，但在狱中“生活优渥”，还成功越狱两次。直到2019年，被引渡至美国的古兹曼被判处终身监禁。

墨西哥政府与犯罪集团的斗争并不容易。

2019年10月，墨西哥安全部队试图逮捕古兹曼的儿子时，双方在库利亚坎市展开了激烈枪战。公开报道显示，在城内，武装分子驾驶装有机枪的卡车从各处对安全部队发起袭击。在城外，燃烧的大型车辆封锁了道路、阻碍军方增援。在舆论和武装压力下，总统洛佩斯·奥夫拉多尔被迫妥协，最终古兹曼之子释放。

中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员肖宇告诉南方周末记者，墨西哥禁毒战争导致了贩毒集团的碎片化。原本相对均势的贩毒集团内部发生夺权，为数更多、规模更小的贩毒集团之间发生争夺和仇杀，反而造成了暴力案件的增加。

如今，目前被视为墨西哥最强大、最具暴力性的贩毒集团“哈利斯科新一代”和“洛斯塞塔斯”，就是2010年代分别脱胎于锡那罗亚贩毒集团和海湾贩毒集团。

体制性的腐败

为什么墨西哥贩毒集团屡禁不绝？

多年来，墨西哥国内外研究学者都对其进行了深入分析。其中，体制性的腐败成为常见原因之一。

《2021年全球腐败感知指数排名》显示，在180个国家和地区中，墨西哥排在第124位。十万名居民样本中，有10798人在墨西哥行政程序中经历过腐败行为。回顾过去可见，墨西哥政府高层被“渗透”“倒戈”的案例屡见不鲜。

1997年，时任墨西哥总统塞迪略政府最高缉毒负责人古铁雷斯·雷博洛被逮捕。他因接受墨西哥毒枭阿马多·卡里略·富恩特斯的贿赂而被定罪，并被判处长达40年徒刑。2019年，前总统卡尔德龙政府时期的最高安全官员加西亚·卢纳也在美国被捕。他被指控收受锡那罗亚集团领导人“矮子”古兹曼的贿赂，以换取为其贩毒活动提供保护。

郭存海告诉南方周末记者，墨西哥腐败问题，已经渗透到了方方面面，呈现体制性腐败的特点。一方面，贩毒集团为了更方便地犯罪而渗透政府单位，另一方面个别政客需要资金来参加竞选、巩固权力。二者形成了权力和利益的共生关系。

“中美洲、南美洲一些国家同样面临贫困、失业问题，但没有出现像墨西哥这样严重、庞大的毒品犯罪问题。所以，相较于共通性的贫困、失业等问题，体制性的腐败可能是墨西哥禁毒‘屡战屡败’的主因。”

在此背景下，相对独立的军队系统成为打击毒品犯罪的新主体。从2006年起，墨西哥两任总统费利佩·卡尔德龙和佩尼亚·涅托在全国范围内部署军队，实施了针对毒品贸易和犯罪集团的毒品战争。自2018年上台后，奥夫拉多尔也从各方面保持军队对国民警卫队的影响力。

为了争取军方高层支持他的政策，洛佩斯总统在经济领域对军队也大开绿灯。2022年4月，墨西哥财政部发布了建立Maya-Olmec-Mexica集团的授权，并将该半国营公司置于国防部领导下。该公司被授予兴建机场及铁路的权利，且该公司的利润将直接由军队拥有。

“在组建之初，国民警卫队的大量人员本身就来自退伍军人。此外，国民警卫队的培训也一直由国防部和海军部负责。2022年9月墨西哥议会正式批准将国民警卫队划归国防部，更是政治考量的结果。”肖宇向南方周末记者指出，由于洛佩斯的任期只剩不到3年，他希望在改善治安方面“尽快”看到成效。由于军队相对而言更乐于执行上级命令，而且受到的监管和限制比政府部门要少很多，洛佩斯认为军队能更有效率地打击犯罪。

另一方面，在“廉洁、高效”的赞誉之外，墨西哥军队参与打击犯罪也受到诸多争议。

2022年10月初，一个名为“金刚鹦鹉”的黑客组织攻破了墨西哥国防部网络，并发布了包括超过400万封电子邮件的约6TB机密数据。泄露数据表明，部分墨西哥官兵曾向贩毒集团私售军火。另外，2014年军队被指控与参加抗议的43名学生失踪事件有关，而泄密邮件表明一位高级将领确实曾向国防部长建议，阻止就此事在军队内的调查。

“军队几乎没有接受过常规的警察培训，他们往往不擅长与平民打交道。此外，政府和社会对军队的监管能力要远远低于对警察。因此，公共安全的军事化也容易造成执法人员滥用职权、执法过程不符合程序等问题。”肖宇说。

“‘军人代替警察履职’，是一把双刃剑。”安徽大学拉丁美洲研究所所长范和生向南方周末记者指出，乱世用重典，通过军队的形式，好处是更快有效地解决问题。然而，强化军队在社会治安中的作用后，对国家治理能力也带来考验，民选政府弱势时，可能会被军队胁迫，对关键问题做出让步。

范和生认为，拉美第三波民主化运动以后，政府权威被大幅度消解。选民在左右翼政府之间摇摆不定，民选政府短时间内不停变换，无法树立权威，大大削弱了政府对国家的治理能力。这也是诸多拉美国家治安难题的症结之一。

美国政府多次强调加强美墨边境犯罪打击，但因为贩毒集团势力庞大等多方面因素，导致利益链条无法根本性斩断。图为2019年6月21日，墨西哥警方与武装分子发生枪战。 （人民视觉/图）

“离美国太近”

在众多的拉丁美洲国家中，墨西哥显得极其特殊。地理上，墨西哥是北美国家；经济和文化上，墨西哥是拉美国家。这一表象和内里的错位，让学者们谈到墨西哥时，总是无法避开它北面那个庞大且极具辐射性的帝国。

美国作为世界上最大的毒品需求市场，间接培养了墨西哥这个最大的毒品过境国。在美国毒品需求的“引诱”下，来自哥伦比亚、秘鲁等国家的大麻、海洛因、可卡因源源不断地越过大陆桥，从墨西哥穿越边境抵达美国，进而形成一条利润丰厚的隐秘产业链。

“墨西哥地缘位置特殊，刚好处于通往北美的陆路通道上。中美洲、南美洲甚至亚洲国家的毒品都可能经由此处转往北美。所以，这里不仅是墨西哥本地毒品的‘策源地’，也是其他地区毒品的重要转运通道。”

范和生也提出，从奥巴马政府时期开始，美国政府多次强调加强美墨边境犯罪打击。不过，因为管理难度大、贩毒集团势力庞大、官员腐败等多方面因素，导致利益链条无法根本性斩断。

美国企业研究所发布的《墨西哥的洗钱和腐败报告》指出，美国的金融体系为贩毒集团和腐败官员提供了大量洗钱和获取非法资金的机会。墨西哥前总统福克斯也曾公开强调，如果美国无法解决其自身的腐败问题，遏制毒品交易的努力也不会成功。在他的就职典礼上，他特别呼吁美国应为毒品问题承担更多的责任。

“多年来，美国也主张打击毒品犯罪，并多次与拉美国家展开禁毒合作。不过，二者主张上略有分歧。比如，美国主张从供给方打击，认为没有供给就没有需求，而拉美国家主张从需求方打击。”郭存海说。

“美国对枪支的松散管制也是墨西哥贩毒集团如此强大的诱因之一。”肖宇向南方周末记者指出，美国政府问责局2009年的一份报告指出，过去五年在墨西哥缉获的枪支中，约有87%可以追溯到美国。2022年10月初，墨西哥外交部长宣布，墨西哥方面将在美国提起诉讼，指控多家美国枪械公司应当对墨西哥非法武器的流入负责。

天空新闻记者斯图尔特·拉姆齐曾前往墨西哥报道持续的毒品战争带来的问题。许多接受采访的农民承认，来自毒品经济的利益激励以及犯罪集团带来的生命威胁，正在颠覆当地合法的作物种植业。作为1994年北美自由贸易协定(NAFTA)的签署国之一，墨西哥在农业上不得不面对美国廉价农业产品的竞争。在经济冲击下，不少墨西哥农民收入下降，农产品从业者失业率上升，被迫转向非法毒品经济。

“加入协定后，工业发展不完整的墨西哥，向两个发达国家敞开了怀抱。来自美国和加拿大的跨国公司巨头进入墨西哥，使墨西哥工业体系受到巨大冲击。带来了失业、贫困等问题。这确实也给社会治安带来了不稳定因素。”郭存海说。

南方周末特约撰稿 辛腾旋 南方周末记者 毛淑杰