“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，作为一项持续的制度改革要求，被写入二十大报告中。这也意味着，新发展阶段中国农村宅基地制度改革，有了新的发展方向。
作为对农村利益影响较大的制度安排，宅基地制度改革在近些年里一直受到中央层面的关注。如今年中央一号文件继续提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，这也是自2020年开展新一轮农村宅基地制度改革试点以来，中央一号文件连续4年用同样的表述对宅基地制度改革试点工作进行部署。也是自党的十八大以来，中央一号文件第11年强调要改革完善农村宅基地制度。
在今年全国两会上，推进农村宅基地制度改革的议题也同样受到诸多代表委员的关注。
全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明，就提交了一份《关于推进农村宅基地制度改革，拓宽农民财产增收渠道的建议》。
蔡继明在建议中呼吁，赋予农村宅基地完整的用益物权和担保物权，应允许集体土地所有权人设置建设用地使用权，并取消对集体土地入市不必要的限制，扩大宅基地使用权流转范围。
↑全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明 受访者供图
呼吁：
赋予农村宅基地
用益物权和担保物权
如何拓宽农民财产增收渠道？推进农村宅基地制度改革是重点。
蔡继明认为，在传统计划经济体制下，农村集体所有的宅基地使用权只能由集体经济组织成员申请并无偿取得，具有一定的福利性质，是为了保障农村居民住有所居，这与给城市居民分配福利房大同小异。
“随着经济的发展、收入水平提高和人口流动，越来越多的城乡居民不仅实现了住有所居，甚至拥有了多套住房，此时房屋除了居住功能，作为一种不动产，更多地具有了财产属性。”蔡继明这样说。
因此，蔡继明建议通过进一步修改和完善相关涉地法律（包括《民法典》 和《物权法》 《土地管理法》《城市房地产管理法》《担保法》等），赋予农村宅基地与城镇住宅建设用地同等的用益物权，特别是收益权。
另一方面，要实现集体土地和国有土地同地同权，需要赋予农村宅基地完整的担保物权。“担保物权的有效实现，必须建立于土地要素可在城乡之间自由流动的基础之上。”
蔡继明介绍，目前正在全国104个县（市、区）和3个设区市进行的第二轮农村宅基地制度试点改革，其中一个重要内容就是探索农村宅基地使用权抵押融资。“只有拓宽农村宅基地使用权的流转范围，提高其作为抵押物的处置效率，金融部门才愿意接受宅基地抵押，否则抵押贷款业务将会因为抵押物变现范围受限、成本较高、风险过大而无法推行。”
“我国现行土地制度弊端之一是城乡土地分割，同地不能同权，具体表现就是农村集体土地没有建设用地使用权。”蔡继明说，建设用地使用权本属于用益物权，但在《民法典》的规定下，建设用地使用权仅限于国有土地。
蔡继明还表示，据统计，我国农村现有集体建设用地约19万平方公里，相当于城镇建设用地的2倍以上，其中70%以上为宅基地，而农村目前常住人口不足40%，数千万亩宅基地长期处于闲置或低效利用状态。《土地管理法》（2019年修正）只允许农村集体“经营性”建设用地入市，其他农村集体建设用地仍无法与城市建设用地同等入市，农用地更是如此。
“所谓存量的集体‘经营性’建设用地（即原有的乡镇企业用地）只占集体建设用地的14%，且大部分已经被占用，仅靠如此少量的农村集体土地入市，根本不足以搭建起城乡统一、竞争有序的建设用地市场。”为此，蔡继明建议，应允许集体土地所有权人设置建设用地使用权，并取消对集体土地入市不必要的限制，扩大宅基地使用权流转范围。
○对话蔡继明
农民对于扩大宅基地流转范围
获取财产收益有强烈诉求
红星新闻：有观点认为，宅基地是农民最后的保障，赖以生存的庇护场所，宅基地入市交易会对农民利益造成伤害。对此观点，您怎么看？
蔡继明：根据《民法典》的一般规定，财产特别是不动产的所有权人可以在其上设置用益物权和担保物权，而其用益物权既包括占有权和使用权，也包括通过出租、入股、转让获取收益的权能。目前，福利房、保障房、经适房等因其产权不完全而流通受限，城市居民对其需求大幅下降。同样，我们在调研中发现，农民对于扩大宅基地流转范围，获取财产收益也有着强烈的诉求。
另一方面，我国已处在工业化后期和城市化快速发展时期，农业并非农村居民唯一的就业谋生领域，农村的住房对于大多数进城务工并有了稳定就业岗位的农业转移人口也不是不可或缺的唯一居住场所。近3000万亩宅基地出现闲置，即使是留在农村继续从事农业生产的居民，由于年轻的家庭成员大都进城务工甚至在城镇定居，其居住空间也远远超出实际需要。在这种情况下，以保护农民利益为名限制宅基地流转，则堵塞了农民获得财产性收入的渠道。
当然，从法律法规和政策上允许农村宅基地流转抵押，并不是要强制农民一定要这样做，农民也是理性群体，是否出租、转让其宅基地使用权，是否通过抵押其房地产融资，我们应该相信农民会做出合乎常理的选择。城市居民是否到农村买房或租地或与农民合作建房，金融机构是否接受农民宅基地使用权作为融资抵押，也都会做出风险-收益评估。政府只需消除人口、土地、资本等生产要素在城乡之间自由流动的障碍，维护市场秩序，保护权利人合法权益，而无须任何担心和担保。
要赋予农村集体土地所有权人
与城市国有土地所有权人同等权利
红星新闻：根据《民法典》第344条规定：建设用地使用权是指建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益，利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的用益物权；根据《民法典》第362条规定：宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用，利用该土地建造住宅及其附属设施的用益物权。通过对比我们发现，前后两条规定的主要差异在于用益物权中是否包含“收益权”。您认为如何才能做到城乡建设用地特别是其中的宅基地同地同权？
蔡继明：首先，要按照一般特殊的逻辑关系，消除有关用益物权的特殊规定与一般规定的矛盾。《民法典》第323条规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，这是《民法典》关于用益物权的一般规定，“收益权”是明确包含在其中的。而根据《民法典》第344条规定，作为用益物权特殊形式的国有建设用地使用权也同样是包括收益权的。这里的用益物权特殊定义与一般定义是一致的。如《民法典》第362条规定，同样作为用益物权特殊形式的农村宅基地使用权，则排除了收益权，这不仅凸显了农村集体宅基地与城市住宅建设用地不平等的地位，而且违反了与用益物权一般定义相一致的逻辑规则。
其次，要赋予农村集体土地所有权人与城市国有土地所有权人同等的发展权，即允许农村集体土地所有权人在自己的土地上设置与城市国有土地相同的“建设用地使用权”。
《民法典》第241条规定，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。”按照《民法典》这一有关所有权人的权利所做出的一般规定，既然城市国有土地所有权人可以在国有土地上设置建设用地使用权（即用益物权，见《民法典》第344条），农村集体土地所有权人也应该有权在集体土地上设置建设用地使用权。事实上，《民法典》所界定的建设用地使用权仅限于国有土地（包括城市住宅建设用地）而不包括集体土地。按照《土地管理法》，集体土地要搞建设，必须首先征收为国有土地，这就否定了农村集体土地所有权人按照《民法典》有关所有权的一般规定所应该拥有的发展权即设置建设用地使用权的权利，使城乡两种公有土地所有权处于不平等的地位。
为此，要赋予农村集体土地所有权人与城市国有土地所有权人同等的权利，从而使城乡建设用地特别是其中的宅基地同地同权，需要将《民法典》第344条修改为“建设用地使用权人，依法对国家所有的土地和集体所有的土地享有占有使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，将《民法典》第十三章标题“宅基地使用权”修改为“农村住宅建设用地使用权”，将第362条修改为“农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施”。只有这样，才能保持《民法典》有关所有权和用益物权一般规定与特殊规定的一致性，从而为相关下位法的修改提供逻辑一致的上位法依据，为深化土地制度改革提供法律依据。
为农村宅基地制度改革试点建言
改革需依法进行
红星新闻：2020年9月，农业农村部在全国104个县（市、区）和3个地级市启动的新一轮农村宅基地制度改革试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在探索宅基地使用权流转制度、探索使用权抵押制度、探索自愿有偿退出机制等方面开展改革试点。您是否关注部分地区的试点情况？对这一轮改革试点有何建议？
蔡继明：我曾带领清华大学政治经济学研究中心师生和民进中央经济委员会委员联合民进浙江省委会，于2021年5月对3个地级试点市之一绍兴市的宅基地改革试点情况进行过实地考察和入户访谈。在调研中我们发现，农户“退宅”积极性不高，主要原因是宅基地退出补偿机制有待完善；农房抵押贷款难以推行，主要原因是宅基地只能在集体经济组织内部转让，农房抵押物处置困难；工商资本不愿对农业长期投资，主要原因是农地和宅基地使用期限过短；地方政府和基层干部对试点改革有所顾虑，主要原因是缺乏授权改革的法律依据。
调研结束后，我们一方面写出调研报告，针对上述试点改革中存在的问题提出了改进措施，该报告以民进中央名义转送给了中共中央、国务院领导同志。另一方面我以全国人大财经委委员的名义，向全国人大常委会反映了新一轮农村宅基地制度改革试点由于尚未得到全国人大常委会授权调整相关法律，以致造成试点地区在改革中受到现有法律的限制而存在的顾虑。不久，全国人大常委会就对国务院做出了试点期间调整相关法律的授权，使新一轮宅基地制度改革纳入了依法改革的渠道。
红星新闻记者 李文滔 实习生 牛赫
编辑 彭疆 责编 官莉