日前，国务院办公厅发布《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》，要求各地区各部门高度重视行政备案规范管理工作，加强行政备案规范化、法治化建设。

在简政放权之下，不少原本的行政审批项目改为备案。行政审批或者许可，意指只有经过审批许可之后，才能从事特定的活动。而备案则不同。备案是备案人向行政机关告知相关情况，除非有法定事由，否则行政机关并没有权力不予备案。而且，即使行政机关不予备案，也不妨碍公民和机构从事相关活动。

比如，根据《物业管理条例》规定，小区业委会应该在选举产生30日内，向房管局和街道办、乡镇政府备案，也就是说，要通知这些部门，小区已经选出了业委会，成员分别是哪些人。还有法规要求，企业从事特定的业务，需要向相关部门备案，也就是告知该部门，本企业在从事这些业务。

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《优化营商环境条例》都规定，严禁以备案、登记等方式变相设置实施行政许可。国办上述文件也强调，对行政备案事项，不得规定只有经行政机关审查同意，企业和群众才能从事相关特定活动。

然而在现实中，备案异化为许可的现象依然存在。比如业委会的备案，有不少地方的房管部门或乡镇政府以业委会选举过程有争议为由不予备案。业委会选举本是物业小区内部自治事务，即使选举过程有争议，也应该由有异议的业主向法院提起诉讼来解决。相关部门对选举产生的业委会予以备案，是其法定职责，如果不予备案，就是行政不作为。多起业委会诉房管部门或街道办的行政诉讼，法院都判决业委会胜诉，就是这个道理。

此外，还存在随意增设备案事项等现象。行政许可法明确规定，除了法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章外，其他规范性文件一律不得设定许可，哪些事项可以设定许可，也有严格的规定。但行政备案领域没有统一的规定，很多部门都出台规定给自己增加备案的权力，甚至没有地方立法权的区县级政府部门也能制定文件，要求备案。有学者研究发现，不少地方行政备案事项过多过滥，而依据的法律文件层级相对较低，几个地方城市所实施的备案事项中，除法律、行政法规所设定之外，多数依据的是市政府及其部门制定的地方政府规章和规范性文件，少有由地方人大通过的地方性法规。

鉴于此，有必要制定行政备案条例乃至行政备案法，对行政备案进行规范，厘清哪些类型的事项可以设立备案，哪一级政府部门有权设定备案事项，应该备案却不备案可以给予哪些处罚等等。值得注意的是，对不备案的处罚，也应该大大低于未获行政许可就从事特定活动的处罚；如果提交了备案资料，而备案机关没有履行职责予以备案，则不能处罚备案人，而应该由备案机关承担责任。

南方周末评论员